前  言

 
为了全面落实科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，引导屈原管理区土地资源节约、集约利用和优化配置，保障土地资源的可持续利用，促进全区经济社会全面、健康、协调发展，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，编制《屈原管理区土地利用总体规划（2006―2020年）》（以下简称规划）。
《规划》是规划期内屈原管理区城乡建设、土地利用和管理的纲领性文件，是加强全区土地宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、推进节约集约用地、落实最严格的耕地保护制度的基本手段，也是全区各类建设利用土地的重要依据。
《规划》全面分析了屈原管理区土地利用面临的形势，阐明了全区土地利用战略构想、总体目标和任务，制订了各类用地结构与布局优化调整方案，落实了土地用途区及其管制原则，确定了各乡镇规划的控制指标，提出了规划实施的保障措施。

第一章    总则

第一节规划指导思想

以科学发展观为统领，按照严格保护土地资源、保障科学发展用地和高效集约利用土地的要求，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能、经济发展与环境保护的关系，加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，落实耕地保护共同责任，构建保障科学发展新机制，把土地利用推向科学合理、集约高效、和谐有序和可持续发展的轨道，促进全区经济社会又好又快发展。

第二节规划原则

严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地；节约集约利用土地，提高土地利用效率；依据下级规划服从上级规划的原则进行编制，统筹安排各类、各区域用地；保护和改善土地生态环境，促进土地资源的可持续利用。

第三节规划范围

本规划的范围为屈原管理区行政区域内的所有土地，下辖营田镇、河市镇、黄金乡、凤凰乡、琴棋乡5个乡（镇），土地总面积为18551.80公顷。

第四节规划期限

规划期限为2006-2020年，2005年为规划基期年，2010年为规划近期目标年，2020年为规划远期目标年。

第五节规划效力

本规划由屈原管理区管理委员会组织编制。
本规划一经批准，必须严格执行。辖区内各部门、各行业编制的村镇、交通、水利、能源、旅游、环境保护等相关专项用地规划，应与本规划相衔接，必须符合本规划确定的用地规模和总体布局安排。
涉及本规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变本规划确定的土地用途。

第二章   土地利用现状

第一节区域概况

屈原管理区位于湖南省东北部湘江尾闾，东、东南与汨罗市相接，北、西、南与湘阴县相交，东经112°55′～113°04′，北纬28°47′30″～29°08′。全区下辖两镇三乡，总面积18551.80公顷。
屈原管理区属湿润的大陆性季风气候，具有中亚热带向北亚热带过渡性质，严寒期短，无霜期长，雨季明显，夏秋多旱，四季分明，季节性强。全区位于洞庭湖碟形盆地，凹形地区的边缘，地势由东南向西北倾斜。因沉降和水蚀溶化作用而形成许多弯岔，淤积河湖冲积物，经过围垦而形成平原。区内土壤主要为河湖冲积物，质地疏松肥沃，有利于稻、甘蔗等粮食、经济作物种植。境内河湖分属汨罗江、湘江和洞庭湖水系，淡水资源充裕。
屈原管理区原是洞庭湖区的一个农垦集团，是一个以种养业、农产品加工业为主的地区，农业经济十分活跃，是全国著名的饲料之乡和湖南省重要的商品粮、商品猪、湘莲、茶叶、蚕种生产基地。
屈原管理区位于湘江与汨罗江交汇口，向东与向南与 汨罗市 相邻，向西南与 湘阴县 相连，通过水陆交通与长沙、岳阳相联系，地势平坦、交通便利，具有很强的经济吸纳能力和市场发展潜力。境内有省道307线（屈汨公路）经过，京港澳高速公路、国道107线、京广铁路等交通干线伴境而过，规划期内将要建设的京港澳高速复线等一批交通项目，这一批项目的建设加快了区内资源流通，将对屈原的发展起到极大的推动作用。

第二节土地利用现状

一、土地利用结构
2005年末全区土地总面积18551.80公顷，其中：农用地13392.50公顷，占土地总面积的72.19%；建设用地2646.60公顷，占土地总面积的14.27%；其他土地2512.70公顷，占土地总面积的13.54%。
（一）农用地
耕地8346.40公顷，占土地总面积的45.00%；园地974.20公顷，占土地总面积的5.25%；林地546.40公顷，占土地总面积的2.94%；其他农用地3525.50公顷，占土地总面积的19.00%。
（二）建设用地
城乡建设用地1914.73公顷，占土地总面积的10.32%，其中：城镇用地493.60公顷，占土地总面积的2.66%，农村居民点1254.90公顷，占土地总面积的6.76%，采矿用地24.46公顷，占土地总面积的0.14%，其他独立建设用地141.77公顷，占土地总面积的0.76%；交通水利用地654.60公顷，占土地总面积的3.53%；其他建设用地77.27公顷，占土地总面积的0.42%。
（三）其他土地
水域2265.89公顷，占土地总面积的12.21%；自然保留地246.81公顷，占土地总面积的1.33%。
二、土地利用特点
1、平原比重大，垦殖率较高。屈原地处洞庭湖冲积平原，主要由江湖沉积物堆积而成，平湖区占土地总面积的94.55%，2005年全区农用地13392.50公顷，占土地总面积的72.19%，土地垦殖率为45.00％。
2、城镇用地较为集中，农村居民点相对分散，交通水利设施用地面积较大。2005年城镇用地主要集中在营田镇，占总城镇面积的91%。2005年农村居民点1254.90公顷，占建设用地总面积的47.41%；水工建筑用地、水库水面已达520.80公顷，占建设用地的19.68%。
3、土地利用比较充分，土地利用效益逐步提高。2005年全区土地总面积18551.80公顷，其开发利用面积16039.10公顷，土地利用率为86.46%，土地利用程度较高，其他土地面积达2512.70公顷，占总面积的13.54%，其中河流、湖泊等较难开发利用的水域面积大，达到1359.065公顷，占总面积的7.32%。近年来，屈原经济发展迅速，土地利用效率不断提高，单位土地面积GDP由1996年的2.58万元/公顷增长到2005年的7.59万元/公顷。
三、土地利用潜力分析
（一）土地整理复垦开发潜力
全区规划期内待开发整理面积2904.05公顷，新增耕地总潜力717.83公顷。其中：农用地待整理面积2186.47公顷，新增耕地潜力面积107.76公顷；农村居民点待整理面积146.57公顷，新增耕地潜力面积108.37公顷；在现有经济技术条件下，适宜复垦的工矿废弃地可复垦23.07公顷，新增耕地潜力面积17.20公顷；在确保生态环境不受破坏的前提下，适宜开发土地547.94公顷，新增耕地潜力面积484.50公顷。
（二）建设用地集约利用潜力
2005年末，全区共有存量建设用地10.11公顷。其中：闲置土地5.57公顷，批而未供土地4.54公顷。规划期间，通过内部挖潜可以盘活这部分存量用地，同时通过城乡建设用地置换与挖掘，提高建设用地潜力。
（三）农用地集约利用潜力
辖区原为屈原农场，农用地中耕地数量较多，零散分布的中低产田比重仍然较大。规划期内积极推动辖区内的农用地整治，合理整合零散耕地，推进农业向规模化、集约化、商品化转变，加大农田水利建设，提高农业生产抗灾能力和粮食保障水平，提升农用地集约化利用程度。
 

第三章   土地利用战略与目标

第一节区域发展功能定位

岳阳市是国家级历史文化名城和重点风景名胜旅游城市，湖南省重要的工业基地和唯一的临江（长江）城市。在长江经济带和京广经济带的辐射带动下，随着中部崛起、长株潭“两型社会”、“3+5”城市群建设等发展战略的实施，屈原管理区作为岳阳的组成部分，是岳阳市乃至湖南省重要的商品粮、饲料生产加工基地。随着“两型社会”滨湖示范区的划定，屈原将立足于服务湖南“3+5”城市群，稳定商品粮生产，推动现代生态农业的发展，强化现有以饲料加工、纺织、生态能源、建材加工四大产业为核心的基础产业，重点扶持以珍珠加工和电子加工为代表的低碳型经济产业，大力发展以绿色食品加工为核心的农产品加工体系，扩大产业生产规模，提升产品技术含量，同时构建以凤凰山为核心的旅游区，把屈原建设成岳阳乃至全省重要的生态农业先行区，区域性航运物流中心，经济繁荣、社会和谐、环境优美的管理区新体制试验区。

第二节经济社会发展战略与目标

一、经济社会发展战略
规划期内，屈原管理区经济社会以“农业立本、工业强心、开放活体”为发展战略，强化农业生产作为屈原生存的基础地位，积极实施“环洞庭湖基本农田建设重大工程”，保障基本农田建设，提升农业综合生产能力，利用“两型社会”滨湖示范区的建设良机，强化现有以饲料加工、纺织、生态能源、建材加工四大产业为核心的基础产业，扶持以低碳经济为核心的新型工业，构建以屈子庙为核心的凤凰山旅游区，充分利用区内特色资源，引导本区第二、三产业健康发展，提升区域核心竞争力，推动全区整体经济实力增长。
二、主要经济社会发展目标
地区生产总值：2010年达到27.98亿元，2020年达到69.96亿元；
固定资产投资：2010年达到10.50亿元，2020年达到17.49亿元；
全区总人口：  2010年达到9.83万人，2020年达到13.98万人；
城镇化水平：   2010年达到47％，2020年达到59％。

第三节土地利用战略

一、战略定位
土地利用战略定位为“保耕提质、统筹协调、集约高效、生态和谐、持续发展”。
二、战略目标
实行严格的土地管理制度，严格保护耕地特别是基本农田，严格控制非农业建设占用耕地，大力推动农用地、建设用地整治，提升农业综合生产能力，确保耕地占补平衡，统筹安排各类建设用地，保障重点项目用地，优化产业结构和布局，推进集约节约用地，提高土地利用效率，为打造“长株潭”城市群产业转移的承接点、“两型社会”滨湖示范区的新兴工业区、绿色农产品的供应基地、名优饲料加工基地、畜牧生产加工基地、低碳环保产业新兴区、生态文化休闲旅游的观光站提供用地保障，为促进屈原管理区经济社会又好又快发展创造条件。
三、战略重点
1、以保障粮食安全为目标，切实保护耕地特别是基本农田。
2、严格控制建设用地规模，推进节约集约用地。
3、统筹区域土地利用，优化土地利用结构与布局，在形成多元发展的土地利用格局的基础上，提高工业化和城镇化用地的综合效益。
4、统筹城乡土地利用，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作。
5、推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、粗放低效向集约高效转变。
6、以“绿色农产品供应基地”和以“生态文化休闲旅游基地”为发展目标，建设生态型农业、旅游业。
7、协调土地利用与生态环境建设，努力实现经济环境、社会环境和自然生态环境的和谐统一。

第四节土地利用规划目标

一、耕地保护目标
全区2010年耕地保有量不低于8318.00公顷，2020年不低于8318.00公顷。
规划期内，基本农田保护面积不低于7600.00公顷。
二、建设用地控制目标
全区建设用地总规模2010年控制在2767.64公顷以内，2020年控制在3270.15公顷以内；
全区城乡建设用地规模2010年控制在1976.50公顷以内，2020年控制在2167.36公顷以内；
全区城镇工矿建设用地规模2010年控制在746.44公顷以内，2020年控制在924.84公顷以内；
三、新增建设用地控制目标
2006-2010年，全区新增建设用地控制在132.14公顷以内；建设占用农用地控制在122.17公顷以内；建设占用耕地控制在59.44公顷以内。
2006-2020年，全区新增建设用地控制在828.73公顷以内；建设占用农用地控制在724.72公顷以内；建设占用耕地控制在453.80公顷以内。
四、土地整理复垦开发补充耕地目标
到2010年，土地整理复垦开发补充耕地不低于119.10公顷，到2020年，土地整理复垦开发补充耕地不低于519.46公顷。
五、土地生态保护目标
土地生态环境得到改善，生态环境质量逐步提高。2010年土地整理复垦开发总规模达到599.05公顷，生态环境保护用地640.00公顷，其中包含生态绿地、水体保护区、生态林地等，森林覆盖率达到10.30%。
六、土地集约利用目标
2010、2020年全区土地利用率达到86.79% 和88.47％，每公顷地区生产总值分别为15.08万元、37.71万元，每万元GDP占用土地分别为0.066公顷、0.027公顷。

第四章   土地利用结构与布局调整

第一节土地利用结构调整

一、农用地结构调整
2005年末，全区农用地面积为13392.50公顷，占土地总面积的72.19% 。规划到2010年，农用地面积13333.87公顷，占土地总面积的71.87％，比2005年减少58.63公顷；到2020年，农用地面积13141.55公顷，占土地总面积的70.84％，比2005年减少250.95公顷。
耕地。2005年末，全区耕地面积为8346.40公顷，占土地总面积的45.00%。规划到2010年，全区耕地面积为8318.00公顷，占全区土地总面积的44.84%，较2005年减少28.40公顷；到2020年，全区耕地面积为8318.00公顷，占全区土地总面积的44.84%，较2005年减少28.40公顷。
园地。2005年末，全区园地面积974.20公顷，占土地总面积的5.25%。规划到2010年，全区园地面积982.25公顷，占全区土地总面积的5.29%，较2005年增加8.05公顷；到2020年，全区园地面积931.80公顷，占全区土地总面积的5.02%，较2005年减少42.40公顷。
林地。2005年末，全区林地面积546.40公顷，占土地总面积的2.94%。规划到2010年，全区林地面积540.30公顷，占全区土地总面积的2.91%，较2005年减少6.10公顷；到2020年，全区林地面积522.96公顷，占全区土地总面积的2.82%，较2005年减少23.44公顷。
其他农用地。2005年末，全区其他农用地面积3525.50公顷，占土地总面积的19.00%。规划到2010年，全区其他农用地面积3493.32公顷，占全区土地总面积的18.83%，较2005年减少32.18公顷；到2020年，全区其他农用地面积3368.79 公顷，占全区土地总面积的18.16%，较2005年减少156.71公顷。
二、建设用地结构调整
2005年末，全区建设用地总规模2646.60公顷，占土地总面积的14.27%。规划到2010年，建设用地总规模为2767.64公顷，占土地总面积的14.92%，较2005年增加121.04公顷；到2020年，全区建设用地总规模为3270.15公顷，占土地总面积的17.63%，较2005年增加623.55公顷。
城乡建设用地。2005年末，全区城乡建设用地总规模1914.73公顷，占土地总面积的10.32%。规划到2010年，城乡建设用地总规模为1976.50公顷，占土地总面积的10.65%，较2005年增加61.77公顷；到2020年，全区城乡建设用地总规模为2167.36公顷，占土地总面积的11.68%，较2005年增加252.63公顷。其中：
城镇用地。2005年末，全区城镇用地规模493.60公顷。规划到2010年，城镇用地规模为572.49公顷，较2005年增加78.89公顷；到2020年，城镇用地规模为824.84公顷，较2005年增加331.24公顷。
农村居民点用地。2005年末，全区农村居民点用地规模1254.90公顷。规划到2010年，农村居民点用地规模为1230.06公顷，较2005年减少24.84公顷；到2020年，农村居民点用地规模为1242.52公顷，较2005年减少12.38公顷。
采矿用地。2005年末，全区采矿用地规模24.46公顷。规划到2010年，采矿用地规模为24.46公顷，面积保持不变；到2020年，采矿用地规模为0.00公顷，较2005年减少24.46公顷。
其他独立建设用地。2005年末，全区其他独立建设用地规模141.77公顷。规划到2010年，其他独立建设用地规模为149.49公顷，较2005年增加7.72公顷；到2020年，其他独立建设用地规模为100.00公顷，较2005年减少41.77公顷。
交通水利用地。2005年末，全区交通水利用地规模654.60公顷，占土地总面积的3.53%。规划到2010年，交通水利用地规模为713.87公顷，占全区土地总面积的3.85%，较2005年增加59.27公顷；到2020年，全区交通水利用地规模为926.52公顷，占全区土地总面积的5.00%，较2005年增加271.92公顷。
其他建设用地。2005年末，全区风景名胜设施用地、特殊用地等其他建设用地规模77.27公顷，占土地总面积的0.42%。规划到2010年，其他建设用地规模为77.27公顷，占全区土地总面积的0.42%，面积保持不变；到2020年，全区其他建设用地规模为176.27公顷，占全区土地总面积的0.95%，较2005年增加99.00公顷。
三、其他土地结构调整
2005年末，全区水域、自然保留地等其他土地面积为2512.70公顷，占土地总面积的13.54%。规划到2010年，其他土地面积2450.29公顷，占全区土地总面积的13.21%，比2005年减少62.41公顷；到2020年，全区其他土地面积2140.10公顷，占全区土地总面积的11.53%，较2005年减少372.60公顷。
水域。2005年末，全区水域面积为2265.89公顷，占土地总面积的12.21 %。规划到2010年，全区水域面积为2215.16公顷，占全区土地总面积的11.94 %，较2005年减少50.73公顷；到2020年，全区水域面积为1998.97公顷，占全区土地总面积的10.77 %，较2005年减少266.92公顷。
自然保留地。2005年末，全区自然保留地面积为246.81公顷，占土地总面积的1.33%。规划到2010年，全区自然保留地面积为235.13公顷，占全区土地总面积的1.27%，较2005年减少11.68公顷；到2020年，全区自然保留地面积为141.13公顷，占全区土地总面积的0.76%，较2005年减少105.68公顷。

第二节土地利用布局优化

一、耕地与基本农田布局优化
规划期内将重点加强琴棋乡、黄金乡、凤凰乡、营田镇四乡镇的耕地建设，对凤凰乡、琴棋乡、黄金乡实施土地开发，以确保全区耕地总量占补平衡。积极实施“环洞庭湖基本农田建设重大工程”，对项目涉及较多的琴棋乡、黄金乡、凤凰乡、营田镇等乡镇，着力加大土地投入，提高耕地质量。
规划期内，确保基本农田保护面积不低于7600.00公顷。全区重点对营田镇、黄金乡的基本农田进行调减，调减的基本农田在琴棋乡、凤凰乡进行补划，基本农田调整后，黄金乡、琴棋乡、凤凰乡的基本农田保护率较高。
二、城乡建设用地布局优化
按照促进城镇健康发展、走新型工业化道路和建设社会主义新农村的要求，统筹安排城乡建设用地，优化用地结构，因地制宜调整用地布局，切实改善城乡用地关系，不断提高城乡建设用地的整体利用效益。
（一）城镇用地布局
屈原管理区城镇发展布局采用“一轴两心”的发展格局，即以省道307线为城镇发展主轴线，以城区为经济发展核心，以黄金工业小区、河市镇、河市物流区为经济发展次核心，推动城镇建设的集约化进程。规划期内，城区适当向东南拓展，城区城镇用地规模达到750.78公顷，河市镇城镇用地规模达到74.06公顷，基本满足未来发展对城镇用地需求。因地制宜划定各城镇用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，确定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区的范围。
（二）其他独立建设用地布局
规划期内，营田镇的垃圾处理站、污水处理厂的建设，将极大的提高对生产、生活垃圾及污水的处理能力，减少各种垃圾对区内环境的污染；黄金工业小区的建设，带动区内食品、电子加工的发展；黄金、凤凰两个乡镇新建或扩展建设的建材项目，将大大加强区内矿产资源加工能力。这些项目的完成将大大拓展经济发展领域，延长产业链条，对区域经济具有极为重要的作用。
（三）农村居民点用地布局
规划期内，适度拆并自然村落，积极引导农民住宅集中建设，逐步形成既保持传统特色、又适应现代农业和农村发展要求的集中与分散相结合的农村居民点格局；加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，从严控制规划区内农民住宅建设，禁止超标占地建房，逐步解决已有的超标用地问题；引导和规范农村闲置宅基地合理流转，鼓励提高农村宅基地的利用效率；稳步推进农村建设用地整治，开展田水路林村综合整治，加强“空心村”改造，合理缩减农村居民点，形成符合规划的用地布局。到2010年和2020年，全区农村居民点用地规模分别控制在1230.06公顷和1242.52公顷以内。
三、交通水利用地布局
交通水利用地，规划期内重点是搞好京港澳高速复线等一批建设项目，改善区内交通环境，建设一个便捷、通畅、高效、安全的综合交通网络，同时抓紧水利设施特别是涉及到蓄洪安全区的项目建设，为保障全区经济社会发展奠定坚实的基础。
四、其他建设用地布局
规划期内，将重点以屈子庙生态文化旅游为龙头，合理开发本区的旅游资源，推动农家乐等休闲旅游的发展，建立具有自身特色的旅游格局。
五、生态建设用地布局
重点规划：在城区内规划安排100.00公顷的生态保护用地。在湘江、汨罗江等水体划定水体保护区，面积为460.00公顷以上。以凤凰山、磊石山为中心建立40.00公顷的生态林地。

第五章   耕地和基本农田保护

第一节严格加强耕地保护

一、严格落实耕地保护目标责任制
将耕地保护目标纳入政府领导任期目标考核的内容，签订责任书。加大落实耕地保护目标管理责任制和土地开发整理项目实施管理责任书的执行力度，进一步明确各乡镇耕地保护有关责任人的责任。规划期内，耕地保有量目标为8318.00公顷，各乡镇根据规划分解的耕地保护目标建立本乡镇、村、组、户四级耕保责任体系，层层落实耕地保护责任，明确各乡镇政府主要负责人为耕地保护工作的第一责任人。
二、从严控制非农建设占用耕地
加强非农建设项目选址和用地合理性的评价与论证，引导项目落地尽量利用其他土地，少占或不占用耕地。严格执行国家产业政策和供地政策，节约集约利用土地，按相关标准对项目用地规模进行控制。提高占用耕地的经济成本，逐步减少单位产出占用耕地量。2010年，全区建设占用耕地控制在59.44公顷以内。
三、加强对农业产业结构调整的引导
合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。
四、加大灾毁耕地防治力度
加强耕地内农田水利及防洪堤坝等水利设施建设，减少自然灾害损毁耕地数量，及时复垦灾毁耕地。

第二节加大耕地补充力度

一、严格执行建设占用耕地补偿制度
严格执行建设占用耕地补偿制度。切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实本区域补充耕地义务，确保耕地保护目标实现。鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地和基本农田建设。加强市场化运作，努力拓宽资金来源渠道，推进土地整理复垦开发补充耕地。规划到2010年，全区土地整理复垦开发补充耕地面积应不低于119.10公顷。
二、大力加强农村土地整理
积极稳妥地开展农村土地整理，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。组织实施农用地整理及农村居民点整理工程，到2010年，通过土地整理补充耕地34.65公顷。
三、适度开发宜耕后备土地资源
在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用。组织实施土地开发工程，到2010年，通过开发补充耕地84.45公顷。

第三节加强基本农田保护

严格执行基本农田保护制度。规划期内确保全区基本农田数量不减、质量提高。
一、落实基本农田保护目标
按照《岳阳市土地利用总体规划（2006—2020年）》下达的指标，规划期内屈原管理区基本农田保护任务为7600.00公顷。根据各乡镇经济社会发展对耕地的需求和耕地资源质量状况，按照“保优不保劣”的原则分配落实各乡镇基本农田保护任务。黄金、琴棋、凤凰、营田等乡镇优质耕地是基本农田保护的重点区域。
二、加强基本农田建设
积极开展基本农田综合整治工作，加大中低产田改造力度，完善农田水利等基础设施，提高耕地综合生产能力。积极实施“环洞庭湖基本农田建设重大工程”，推动农地综合整治，开展测土配方施肥，增施有机肥料，提升基本农田地力等级和生产能力。建立基本农田建设集中投入制度，加大对粮食主产区和基本农田保护区的扶持力度。
三、稳定基本农田数量和质量
严格按照规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；国家能源、军事等项目确实无法避开基本农田保护区，需占用基本农田的，报国务院批准，并补划数量、质量相当的基本农田；禁止占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设；禁止以农业结构调整为名在基本农田内进行挖塘养鱼、畜禽养殖及其他破坏耕作层的生产经营活动；禁止临时工程用地和其他各种活动对基本农田耕作层造成永久性破坏。
四、建立基本农田保护长效机制
建立健全责、权、利相结合，目标考核与奖惩措施相结合的基本农田保护责任制，并落到实处；建立有效的基本农田保护利益调节机制，做到妥善处理基本农田保护和利用中的利益关系，提高地方政府和农民保护基本农田的主动性和积极性；建立完善规范的基本农田监督管理体系，健全基本农田的监管制度，实行基本农田占用听证和公告制度，加强对基本农田保护的社会监督；通过政策鼓励，项目引导，形成政府、集体、企业和个人相结合的基本农田保护和建设投入机制，做到基本农田数量不减少、质量有提高。

第四节强化耕地质量建设

一、加大耕地管护力度
按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强水土保持工程建设，推广科学耕作、施肥、节水技术，大力实施“环洞庭湖基本农田建设重大工程”，提高耕地综合生产能力。
二、确保补充耕地质量
依据全区农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和质量两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，并鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，在符合水土保持前提下，用于新开垦耕地的建设。

第六章   建设用地调控

第一节  城区土地利用

屈原管理区城区位于营田镇，是全区政治、经济、文化中心，包括营田镇（水委会）。2005年末，城区人口30521人，城镇用地面积为449.54公顷，人均城镇用地面积为147.29平方米。
一、城区规划目标
规划期内力争使营田镇发展成为湖南省重要的以饲料加工、纺织、生态能源、建材加工四大产业为核心的产业基地之一，以新型低碳经济产业为新增长点，发展成为具有完整农产品加工体系的区域性航运物流中心。
规划到2010年，城区人口规模4.18万人，用地规模522.43公顷，人均城镇用地面积为125.11平方米。
规划到2020年，城区人口规模7.51万人，用地规模750.78公顷，人均城镇用地面积为100.00平方米。
二、城区规划布局
根据城区空间导向因素及现状空间形态，城区用地主要向东南拓展：向南发展一个以行政办公为主的综合建设组团和一个工业建设组团；向东发展一个以居住为主的综合性建设组团。
第二节  集约利用城乡建设用地
一、严格控制城乡建设用地规模
规划期间要加强对城乡建设用地总规模的控制，高效配置新增建设用地，提高土地利用效益；加大存量建设用地盘活力度，提高集约利用水平；着力调整建设用地结构，保障重点建设项目用地；细化指标控制，加强对各类建设用地的规模控制，切实推进土地利用方式由外延扩张型向内涵集约型转变。到2020年，全区城乡建设用地总规模控制在2167.36公顷，净增城乡建设用地规模控制在252.63公顷以内。
二、加大城镇存量建设用地挖潜力度
继续加大对城镇闲置地、空闲地、批而未供土地和低效利用土地的清查与整合力度，充分利用法律法规、规划和市场经济的手段引导和推动城镇土地置换。积极引导和推动工矿企业盘活存量土地，提高土地集约利用水平。尝试将盘活挖潜存量土地与用地计划指标挂钩，建立奖惩机制促进盘活挖潜工作。全区城镇建设用地中共有存量低效用地10.11公顷。
三、控制城镇和工矿用地过快扩张
控制城镇用地盲目扩张，坚持土地城镇化与人口城镇化相协调，合理调控城镇用地增长的规模与速度，防止超越人口城镇化和就业结构转移的进程盲目扩大城镇建设用地规模。在符合城镇规划的前提下，鼓励适度提高建筑高度和建筑容积率，促进建设项目向空中发展，合理利用城镇地上空间；加强城镇地下空间开发利用的政策研究，积极探索城镇地下空间的综合开发利用方式。坚持以工业化推动城镇化，壮大城镇产业，强化产业支撑，合理调控城镇用地增长的规模与速度。控制工业用地的数量和规模，大力推进工业项目向产业集聚区集中。将新增工业用地纳入城镇建设用地规划范围，构建生活、生态、生产协调发展的土地利用秩序。至2020年，全区城镇工矿用地规模控制在924.84公顷以内，净增规模控制在265.01公顷以内。
四、整合规范农村居民点用地
以逐步达到城乡一体化、建设社会主义新农村为出发点，以实现土地利用总体规划目标、引导和促进农村居民适度集聚，大力推进农村居民点整理，实施“空心村”整治、基础设施统一规划建设等整理措施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率。将绿化美化与农村居民点整治结合起来，建设居住环境良好、地域特色和人文特色突出、人与自然和谐的社会主义新农村。规划期内，农村居民点用地由2005年的1254.90公顷减少至2020年的1242.52公顷，净减规模达12.38公顷。

第三节  城乡建设用地空间管制

为加强对城乡建设用地的空间管制，按照城乡建设的规划目标和总体布局，划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，优化城乡建设用地空间管制布局。
一、允许建设区
指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、村庄、工矿用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。在节约集约用地原则下，规划到2020年城乡建设用地允许建设区用地规模为2067.36公顷，其中城区允许建设区用地规模为750.78公顷。
管制规则：区内土地主导用途为城镇、村庄或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调；区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量土地，促进土地节约集约利用；规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。
二、有条件建设区
指在城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标前提下，区内土地用于规划建设用地区的布局调整。在特定条件下，可作为区域范围内城乡建设用地增减挂钩的建新留用区。选择允许建设区周边交通区位较好、辐射能力较强、经济发展条件较好且适宜建设的地方设置有条件建设区，规划到2020年，有条件建设区用地规模为180.00公顷，其中城区有条件建设区用地规模为100.00公顷。
管制规则：本区应避让优质耕地和重要的生态环境用地，城镇工矿、农村居民点用地按允许建设区的要求进行管理，区内线性基础设施用地和其他独立建设用地按照限制建设区的要求进行管理；在城镇工矿、农村居民点用地规模控制指标已经用完，且所有约束指标没有突破的前提下，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准，区内土地可安排用于实施城乡建设用地增减挂钩的新增建设用地；区内新增城镇工矿、农村居民点用地受年度计划指标约束，并与拆并建设用地规模挂钩，实行“先拆后建”；区内建设占用的耕地，必须严格依靠辖区范围内的村庄拆并复垦补充；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
三、限制建设区
指除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的区域，是城镇、村、工矿的合理隔离带。规划城乡建设用地限制建设区12978.03公顷，主要包括林地、耕地等类型。
管制规则：区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的重要区域；区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，禁止城镇、村新增建设用地；严格控制线性基础设施和独立建设项目用地，规划中已列明、且已安排用地布局的线性建设项目，按符合规划处理，规划中未列明、或虽已列明但未安排用地布局的线性建设项目，须由规划审批机关同级国土资源管理部门组织开展项目选址和用地专家论证，论证通过后方可审批。
四、禁止建设区
禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各项建设开发的区域。主要包括森林公园、主要河流的蓄滞洪区。规划到2020年，屈原管理区城乡建设用地规划范围内禁止建设区面积为640.00公顷。其中城区规划范围内禁止建设区面积为100.00公顷。
管制规则：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的建设与开发活动；除法律法规另有规定的外，规划期内禁止建设用地边界不得调整；区内土地整理复垦开发与建设项目用地，须报规划审批机关同级国土资源管理部门组织项目选址和用地论证，从严把关。

第七章  土地用途分区与管制

第一节基本农田保护区

基本农田保护区是对基本农田实行特殊保护和管理而划定的土地用途区，区内土地主要是基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地。全区基本农田保护区面积为7750.00公顷，占全区土地总面积的41.78%。其中基本农田保护面积7600.00公顷，为上级规划下达的基本农田保护目标，约占该区面积的98.06%。
管制规则：鼓励区内现有非农业建设用地和其它零星农用地通过整理、复垦调整为基本农田；区内确实不能通过整理、复垦调整为基本农田的非农业建设用地和其它零星农用地，可保留现状用途，但不得扩大面积；区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可调整为其他类型的农用地，并仍依照本区管制规则进行保护和管理；不得破坏、污染和荒芜区内土地，不得在区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、采矿、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；严禁占用基本农田进行非农建设（高压线塔基、地下管线等除外）；严禁占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动；严禁以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发；严禁将基本农田纳入退耕还林范围；严禁擅自调整土地利用总体规划，改变基本农田区位；符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

第二节一般农地区

一般农地区是指除基本农田以外的一般耕地、为发展果树和其它多年生作物需要的园地以及为农业生产服务的其他农用地而划分的用地区，本区划定面积4868.59公顷，占全区土地总面积的26.24%。其中基本农田整备区面积为380.00公顷，是指规划实施期间，可以调整补充为基本农田的耕地集中分布区域，约占该区面积的7.81%。
管制规则：区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；严禁占用区内土地进行非农业建设（油井、高压线塔基、地下管线、通讯基站等除外），建设确需占用的，应严格依法办理用地手续。

第三节林业用地区

指为发展林业和改善并保护生态环境需要划定的土地区域。包括有林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃，生态建设规划的造林地、宜林后备土地资源及以上范围内的其他类型零星土地。全区林业用地区面积340.44公顷，占全区土地总面积的1.84%。
管制规则：区内现有非农业建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他农用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；区内耕地除了因生态建设和环境保护需要可转为林地外，其他耕地不得擅自转变用途；不得占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖砂、取土等破坏土地利用的活动；严禁占用区内有林地、耕地进行非农业建设（油井、高压线塔基、地下管线、通讯基站等除外）。确需占用的，应严格依法办理用地手续；坚持依法治林，严禁乱砍滥伐、毁林开荒，坚持统一规划、统一营造，个人承包与集体管护相结合；坚持先易后难，继续营造水土保持林和风景林，加快疏林地和灌木林改造；有计划地绿化荒山、荒坡，保护植被，防止水土流失，改善生态环境；推广先进适用技术，提高林木成活率和林业用地的经济效益；严禁各类建设占用水土保持林、水源涵养林及其他各种防护林的用地；严禁将坡度大于25°的林业用地开发成耕地。

第四节城镇村建设用地区

城镇村建设用地区是指为城镇用地和农村居民点（村庄和集镇）建设需划定的土地用途区。本用地区划定面积2067.36公顷，占土地总面积的11.14%。
管制规则：区内土地主要用于城镇村建设，须符合批准的城镇用地、村庄和集镇建设规划；区内城镇建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。

第五节独立工矿用地区

独立工矿用地区是指为独立于城镇村之外的建设发展需要划定的土地用途区。区内土地主要用于工矿生产建设及直接为工矿生产服务使用。全区独立工矿用地区面积100.00公顷，占全区土地总面积的0.54%。
管制规则：区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的工业用地；区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划；鼓励土地复垦，生产过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地应当及时复垦，宜农土地应当优先复垦为耕地；区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地；鼓励其他零散分布的工矿企业向独立工矿用地区集中；控制建设用地规模，严格按照国家规定的行业用地定额标准，安排各项建设用地；区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜；保护和改善独立工矿用地区的生态环境。

第六节风景旅游用地区

风景旅游用地区，是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。屈原管理区风景旅游资源十分丰富，有屈子庙、笔架山为代表的一批旅游景观区。全区风景旅游用地区面积99.00公顷，占土地总面积的0.53%。为更好地发挥区内旅游资源优势，规划期内，旅游用地进一步扩大，加强旅游配套设施建设，同时注意旅游设施建设与景观的协调。
管制规则：区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；区内土地使用应当符合风景旅游区规划；区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。

第七节  生态环境安全控制区

生态环境安全控制区是指基于维护生态环境安全需要进行土地利用特殊控制的区域。全区生态环境安全控制区面积640.00公顷，占土地总面积的3.45%。
管制规则：区内土地以生态环境保护为主导用途；区内土地使用应符合经批准的相关规划；区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。