今年2月，长沙晚报关于出租车运营乱象和黑车“宰客”等问题的相关报道，引起长沙市交通部门的高度重视，并迅速开展了出租车行业大整治行动。记者在城区主要交通枢纽看到，在执法高压态势下，出租车行业整体服务质量有了提高，乘客出行更加安全舒心，但在执法真空时段，出租车乱象依然存在。
记者发现，除了长沙，广州、昆明、济南、成都、沈阳等省会城市，近期都在对出租车行业进行强力整治。为何？当前各大城市都在狠抓营商环境，而当外地客人从机场、高铁站、火车站、汽车站等交通枢纽抵达一座城市，对城市的第一印象常常来自出租车，它们是拒载、拼客还是优质服务，对城市形象和营商环境都有影响。但同时，出租车行业长期呈现出“治乱循环”的特征，要管好出租车行业，仅靠“人海战术”难以奏效，需要在监管、制度、行业保障等方面综合施策，才能从根源上整体提升服务质量，让出租车真正成为展示城市形象的名片。
在晚上的整治行动中，长沙市交通行政执法局的执法人员截获一辆涉嫌非法改装运营“假的士”，并在该车上发现假币、假车辆运营证和假计费表等物品。长沙晚报全媒体记者 黄启晴 摄
现状 服务质量明显提高 执法真空期乱象仍在
2月21日，长沙市召开出租车市场秩序“大讨论大宣传大整治”工作会议，针对出租车违规运营的各种乱象采取7条措施进行整治。经过系列整治，目前长沙市出租车市场秩序如何？连日来，记者走访了长沙火车南站、火车站、汽车西站等问题多发地段。
记者在长沙火车南站看到，此前出租车拒载、非法营运等行为在这里时有发生。不过，如今到达层的喊客拉客人员被清理干净，旅客下车后根据提示直接到出租车通道候车，市交通行政执法局的执法人员在此维护乘车秩序，乘客搭乘出租车井然有序，没有发生出租车挑客拒载的情况。
“前面的旅客请到第二车道乘车，后面的出租车开到前面来。”在长沙汽车西站，几名执法人员在通道口维持秩序，其他执法人员则穿行在等候的车流中，检查出租车的从业资格证、服务资格证等，并钻进车内抽查计价器是否正规。
“截至目前，全市共立案查处违法违规巡游出租车551台次、网约出租车81台次，受理群众投诉举报超过200起。”市交通行政执法局相关负责人说，整治行动以来，该局实行8时至23时值班制，加强与公安、市场监管等单位的协调联动，在“六站一场”及周边开展网格化执法。同时，对6名出租车驾驶员依法启动从业资格证吊证程序，对22辆近年来查处的无牌无证非法营运假冒出租车进行了集中销毁。
“以前违规运营的出租车在站外揽客、选客、议价，搅乱了市场和秩序。如今通过整治，出租车公平排队，乘客也愿意坐了，所谓的‘好单’轮到谁就是谁的，我们收入也增加了。”在火车南站出租车通道排队的新里程出租车驾驶员赖聘根告诉记者，大多数驾驶员都愿意守规矩，也期望行业能文明服务，这样客源也能增多。
虽然出租车乱象得到一定纠正，但在执法真空期，出租车运营乱象和黑车“宰客”等问题仍然存在。
记者在长沙汽车北站看到，这里是乘客乘车前往望城、湘阴、岳阳等地的主要车站，并且长沙地铁2号线一期工程终点站开福区政府站就在车站旁边，外地旅客换乘需要较为集中。白天，交通、交警两个部门的执法人员在这里执法，车站周边出租车秩序井然。但一到晚上8时以后，随着执法人员下班休息，这里成了出租车违规运营的聚集地，这种现象已经持续一年以上。
“望城、望城的，上车就走。”一名女士才从汽车北站对面的地铁开福区政府站出口走出，一名驾驶员立即上前拉客，得知女士要前往望城区卧龙湾，驾驶员开价40元，并且要和其他乘客拼车，“车上已经有1名乘客了，再等一名就走。”
记者看到，在地铁开福区政府站周边，巡游出租车、网约出租车和非法营运私家车沿着黄色禁停区排成一排。为了躲避电子眼拍照，他们统一把后备厢打开，司机则站在车头挡住前面的车牌。期间不断有车辆加入，地铁站前芙蓉路南往北方向的四条车道直接被违规营运车辆占去了两条。
随着“轰隆隆”一阵巨响，22辆无牌无证非法营运假冒出租车瞬间变成了废铁。 长沙晚报全媒体记者 王志伟 摄
调查 1
如何强执法？
向智慧执法转变，增加群众监督积极性
外地客人到一座城市，对城市的第一印象经常来自出租车。火车站、机场、汽车站，是黑车、拒载、拼车还是优质服务，大家心里都有杆秤。可以说，没有哪个城市不想治理好出租车市场。但是，许多城市的出租车市场，却呈现出“治乱循环”的顽疾。
执法人员一下班就乱，执法力度一松就乱，出租车行业整治如同猫捉老鼠。执法人员告诉记者，出租车是24小时营运，而执法人员始终会有休息的时候，无法做到全天候监管。同时，长沙巡游出租车和网约出租车的数量数以万计，百余名执法人员要管好这数量庞大的市场，难度很大。
仅靠“人海战术”短期内或许可以平抑部分出租车乱象，但长期来看，只有从过去的“人海战术”逐步向智慧战术转变，通过人和信息化技术的配合，才能实现全方位、全天候执法。
今年3月初，在长沙市交通行政执法局，湘AT××82出租车驾驶人易某从执法队员手中接过自己车辆的证据登记保存清单。易某因驾驶出租车于2月28日凌晨5时40分在长沙火车站私自揽客，被市交通行政执法局通过接入的高清摄像头卡口锁定并直接进行了视频取证。
市交通行政执法局相关负责人介绍，从去年下半年以来，该局初步构建了一套“现场采集—数据筛选—重点比对—锁定执行”的非现场执法模式，通过在各大站点部署的多功能监控摄像机，让信息化执法逐步成为常规执法的有效辅助与补充。在整治行动中，该局非现场执法处理车辆9台。
记者发现，利用信息化手段解决出租车行业顽疾，全国已有诸多成功案例。特别是深圳出租车智能监控系统，借鉴了不少网约车先进技术，部分技术甚至超过网约车平台，目前功能涵盖智能终端计价、司机人脸识别上岗、多种方式支付、视频内外监控、服务全程监管、失物精准追寻、安全驾驶提醒、重要场站导乘等，深圳市2万多辆巡游出租车已实现智能终端全覆盖。
比如，对计价器动手脚后多收费，是出租车行业屡禁不止的乱象之一，而深圳出租车监控系统上线后，每辆巡游出租车上装载了智能终端，机械式打表计价变成了智能计程计时，计程计时均由智能终端的后台自动进行，司机无法私自篡改。同时，智能终端具备违规自动运营监管，可以通过视频分析技术计算乘客数量，有客无客通过新终端视频算法技术进行分析，有效监督载客不打表等违法行为，并能够自动上报平台。
根据深圳交通部门公布的数据来看，2018年深圳出租车监控系统共有效监督出租车42555车次，处理违规驾驶情况629宗，通过车内监控视频查处出租车拒载、议价等违规行为228宗，通过智能终端人脸识别和随机抽查查实1318宗无证驾驶行为。
另一方面，包括长沙在内的大多数城市都发现，在出租车市场整治中，越多乘客参与监督，出租车违规行为被公开、受惩罚的概率和频度也就越高，监管就越有效。目前长沙正在制定《巡游出租汽车违规经营举报奖励实施办法》，鼓励公众举报出租车违法违规经营行为，对经查实的线索举报人依法给予奖励。而从已经实施该举措的城市来看，要调动起乘客监督的积极性，既需要举报方式具有操作性，比如乘客可采取电话、电子邮件、微信公众号等多种方式提供录音、照片、发票等多种证据举报，又要调查结果和奖励能尽快落实，比如3天内公布举报的处理结果并兑现奖励。
调查 2
如何严监管？完善管理制度，重罚之下必有畏者
记者在调查中发现，出租车行业乱象“治乱循环”的根本原因在于，目前出租车违规经营的违法成本较低。
长沙现行的《长沙市城市公共客运条例》是2005年12月1日施行，至今已有14年，其中许多条款已经不符合长沙当前实际。记者翻看条例发现，包括不按规定使用计价器、无正当理由拒载、故意绕道、拼客、中途甩客、未随车携带相关证件等行为，可处100元以上500元以下罚款。这种处罚力度在条例出台当时或许有用，但放在当下显然震慑力不够。
相比之下，成都市日前公布的出租车违法违规行为“罚单”震慑力更足。一个月内，成都交通执法部门在火车站等交通枢纽查处违规出租车驾驶员293名，其中在营运站点不服从调派、拒载、不按规定打表等的超过200名，面临至少2000元的罚款，不少违规者还要被暂扣从业资格证十日。如果是违规者两年内有相同违法记录的，罚款额度提高到4000元。
记者发现，对于出租车地方法律法规不够健全的问题，不少省市都进行了更新。比如针对2009年实施的《广州市出租汽车客运管理条例》，2018年广州就重新发布《广州市巡游出租汽车客运管理条例（草案征求意见稿）》，对巡游出租车除规定情形之外拒载、中途终止载客、未经乘客同意加载他人行为拟处以500元以上2000元以下的罚款，罚款上限比此前提高了一倍。
在出租车行业乱象中还有一个怪圈，就是执法部门、出租车企业和出租车司机的关系。
从全国来看，上海是公认的市场管理较为规范的城市，出租车市场清晰、主体明确，由执法部门监控出租车公司，出租车公司监管出租车司机，对司机能形成有效约束和培训。但在长沙，部分出租车公司没有实际监管能力，最终只能由部门来监管出租车司机。
出租车公司作为市场主体，对驾驶员应具有监管主体责任，为何部分公司对驾驶员不敢管、不去管？记者调查发现，一方面是因为在网约车冲击、运价不合理等诸多因素下，出租车行业利润下降，在承包经营制下，出租车公司对驾驶员的管理力度自然下降。另一方面，现行法律法规对出租车公司的监管责任没有明确规定，这也意味着出租车公司无论服务质量好坏，对其经营实质性影响不大。比如在长沙20家出租车企业服务质量排名中，个别企业长期排名倒数，并且在长沙出租车市场整治期间，公司车辆违规百分比依然排名前列，但这些出租车公司依旧能够长期经营。
当然，长沙此次的出租车市场整治，对出租车公司的主体责任已经开始重视。比如实行“一案双查”，既处罚违法违规的出租车驾驶员，也处罚其所属企业，对违法次数较多、影响恶劣的经营单位，交通部门约谈经营单位主要负责人，企业三个月内不得申请延续经营。
记者发现，各地在出租车市场整治中，对出租车公司市场主体责任的监管越发重视。比如沈阳日前公布，对今年2月份投诉率前十名的出租车企业均停业整顿一个月，对连续两个月投诉率排名第一的同一家出租车企业停业整顿半年。
针对部分出租车公司对司机的管理放松的问题，《广州市巡游出租汽车客运管理条例（草案征求意见稿）》增加了两种吊销企业许可证件的情形：一是服务质量信誉考核连续两年不合格的；二是因扰乱社会秩序、妨碍正常营运等行为受到治安管理处罚，或者被追究刑事责任的。此外，企业驾驶员受到处罚次数，连续两个月累计超过企业巡游出租汽车总数百分之六的，责令改正，予以警告，并处以3万元以上10万元以下的罚款；连续六个月累计超过企业巡游出租汽车总数百分之十八的，责令改正，暂停办理全部车辆更新业务90天，并对企业主要负责人处以1万元的罚款。
调查 3
如何清根源？提高司机收入，严打“假的士”“喊客仔”
针对出租车乱象，不仅要严打，还要正视乱象发生的根源。
公允地说，出租车行业现在大部分的危机感，就在于盈利空间变小了，司机收入变少了。比如议价拒载，这是因为司机在自己的那一班里，要尽量多载客多挣钱，于是他更偏爱远程和顺程，讨厌空车和堵车。要解决行业乱象，根源是从收入机制上作调整，让出租车司机成为一个值得投入的职业。
一方面，对于巡游出租车的运价，可以采用较为动态的调整机制。比如《广州市巡游出租汽车客运管理条例（草案征求意见稿）》规定，广州市负责价格工作的行政管理部门应当每三年对巡游出租汽车运价进行全面评估，运价调整应综合考虑巡游出租汽车运营成本、居民和驾驶员收入水平、交通状况、服务质量以及消费价格指数等因素。
另一方面，通过合理机制将服务质量纳入出租车司机的待遇中。目前，出租车司机的收入与载客量直接有关，服务质量好坏几乎没有影响，出租车司机无形中成为一种赚钱工具。要提升出租车水平，就应当让服务质量在租车司机的待遇中有所体现，通过奖惩机制、淘汰机制，让服务好的司机和服务差的司机在收入上拉开差距，并进一步加强服务好的司机在社保、医保等工作福利上的关爱和培训力度上的倾斜。
记者在调查中发现，营造一个公平的出租车市场环境，是解决出租车行业乱象的根本办法之一。随着网约车补贴力度下降，巡游出租车、网约出租车的价格相差不大，两种各具特点的业态竞争融合发展逐渐平衡，但非法运营特别是“假的士”却对行业发展造成了不小冲击。
在整治中，长沙市交通行政执法局查获的“假的士”不在少数，本月中旬该局还首次集中处理了22辆近年查处的无牌无证非法营运假冒出租车。这些本应下线的出租车以极低的价格流入二手市场，被违规驾驶员购买后继续在出租车市场运营。“假的士”一旦被查扣，驾驶员往往选择弃车逃避行政处罚。而要打击下线出租车的违规销售、改装等，不仅需要市场监管、公安等多个部门联合执法，更需要法律法规的支撑来打击下线出租车的非法流入和交易链条，对下线出租车交易市场和非法改装窝点进行重点治理，才能堵住“假的士”源头。
此外，在机场、火车站、汽车站等客运枢纽长期存在着喊客人员。喊客人员与违规车辆之间形成了一条分工明确的利益链，喊客人员既给违规车辆通风报信，又为其提供客源，还帮助违规车辆阻碍执法。执法人员告诉记者，在整治出租车市场秩序的过程中，违规车辆基本不在客运站场接客，他们将接客地点转移至外围或者地下停车场，依靠喊客人员将乘客带上车，并进行利益分配。
让执法人员尴尬的是，因为交通部门对喊客拉客行为没有执法权，仅凭一家之力难以有效遏制这种现象。同时，对喊客拉客的处罚界定较为模糊，每个区域对喊客拉客行为的整治力度不同，比如长沙某些站场周边对喊客拉客采取行政拘留手段，一些地方则采取“罚站”警告、罚款200元等措施，导致整治行动对喊客拉客行为没有威慑力。
“喊客拉客是枢纽站场出租车市场混乱的源头，他们在乘客还未到正规出租车候车区前就将其截胡，议价、宰客等行为屡见不鲜，严重影响着城市窗口的形象，急需加大对这种行为的整治力度。”执法人员说。（记者 吴鑫矾）